De lezer wordt een soort kijkdoosperspectief geboden. Het decor is grootstedelijke problematiek in de gemeente Rotterdam, waar probleemwijken, probleemjeugd en illegaliteit op grote schaal voorkomen. De belangrijkste objecten in de kijkdoos zijn een stadswachtteam en een interventieteam die gevolgd worden in hun dagelijks werk. Het centrale onderwerp van de studie is hoe het discours van beleidsuitvoering in de dagelijkse praktijk uitpakt. Vragen worden behandeld als: zijn frontlijnteams verlengstukken van de bureaucratie, of werken betrokken organisaties eromheen als faciliteerders van de werkzaamheden? Wat kenmerkt het gedrag en de werkwijzen van frontlijnteams? Als je de frontlijn een grote rol geeft, hoe doe je dat dan zonder de organisatie overhoop te halen? En waarop stuur je: prestaties, regels of personen?

De analyse van Tops en Hartman is een eerste uitgave in het kader van het Stedelijk Innovatieprogramma (STIP) dat een initiatief is van het Kenniscentrum Grote Steden (NICIS) en de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (HWO). Het STIP is bedoeld om vernieuwend onderzoek naar stedelijke ontwikkelingen te bevorderen. De bundel bestaat uit zes hoofdstukken die bovengenoemde vragen stuk voor stuk aan bod laten komen.

In de hoofdtekst wordt ingegaan op de dynamiek van het uitvoeringsproces. Twee begrippen worden hierin nader verklaard: beleidssturing en frontlijnsturing. Bij beleidssturing is volgens hen sprake van een theoretische en abstracte activiteit die via politieke besluitvorming tot concrete uitvoering komt. De nadruk ligt hier op het idee van een ontwerplogica. Bij frontlijnsturing hebben we volgens de auteurs te maken met een actielogica. Het begint bij uitvoering en is dus bij voorbaat een concrete activiteit. Vanuit situaties die men aantreft bij mensen thuis of in de wijk, wordt onderzocht welk handelen nodig is en welke specifieke ondersteuning daarbij past. Functiegroepen waarin frontlijnsturing wordt toegepast in grote steden zijn bijvoorbeeld stadsmariniers, interventieteams, buurtcoaches en veiligheidscoördinatoren.

Tops en Hartman nemen een kijkje in de keuken van een stadswachtteam en een interventieteam in Rotterdam. Op basis van dossiers worden de stadswachten erop uitgestuurd om controles te doen bij huisadressen op het gebied van woonsituatie en andere zaken rondom de burgeradministratie. Interventieteams zijn samenstellingen van mensen van energiebedrijven, politie, sociale diensten, gemeentelijke zorg en buurtconciërges. Zij komen langs bij vooraf geselecteerde adressen om bij problemen in leefsituaties van burgers te assisteren. De auteurs stellen zichzelf daarbij de vraag of de originele rol van deze stadspioniers wel voldoende steun geniet vanuit de bureaucratische omgeving waaraan ze hun mandaat ontlenen.

Dan volgt een theoretische analyse van de werksituatie van frontlijnteams. In een poging om de complexiteit van het uitvoeringsniveau terug te redeneren, komen Tops en Hartman met drie soorten vragen die ‘frontlijners’ zichzelf zouden moeten stellen om in hun werk effectief te kunnen zijn. Er zijn contextuele vragen zoals: in welke leefwerelden intervenieer ik? In welke situaties kan ik terechtkomen? Daarnaast gaat het op een ander niveau over gedragsvragen: Hoe uitnodigend of grenzenstellend is mijn ideale houding? Hoe maatgevend is het belang van het team in het proces? Tot slot zijn er de interactievragen die gaan over: hoe verdien je legitimiteit om te handelen? In welke mate is het team een visitekaartje van het stadsbestuur?

Het ontstaan van een spanningsveld tussen de dynamische frontlijnteams en de taakorganisaties waaraan ze verbonden zijn, is een onvermijdelijke gevolgtrekking. Voor de follow-up van de dossiers die teams proberen op te lossen, is het van belang dat organisaties hen zien als spin in het web en hun diensten eromheen organiseren. De auteurs vrezen echter dat de teams zoals ze tot nu toe bestaan meer een voorbeeld zijn van vooruitgeschoven posten van ambtelijke taakorganisaties. Het bereiken van effectiviteit in frontlijnteams vergt daarom andere manieren van denken over teams, organiseren en uitvoeren.

De slotconclusie brengt de analyse op de ontmoeting tussen beleidssturende en frontlijnsturende elementen binnen publieke taakorganisaties. Een juiste balans wordt hierin essentieel geacht. Om de gevolgen van beide sturingen concreet te maken, worden de mogelijkheden voor het aansturen van uitvoeringsprocessen door Tops en Hartman beschreven op drie manieren. Er kan gestuurd worden op regels, prestaties en personen, waarbij sturing vanuit de frontlijn, zowel als vanuit de beleidskant kan worden gegeven. Daarbij geven ze enkele schematisch overzichten van uitwerking in de praktijk wanneer een bepaalde vorm van sturing wordt toegepast op regels, prestaties of personen.

Samenvattend is ‘Frontlijnsturing’ een boek waarin het ‘street-level’ niveau van frontlijnteams wordt gebruikt als aanleiding om na te denken over organisatorische inbedding en de theoretische principes van uitvoering in stedelijke omgevingen. Het actiegerichte karakter van teaminzet in publieke dienstverlening is een spannend bestuurlijk concept. De analyse van het verschijnsel frontlijnsturing leest vlot weg, mede door de praktijkvoorbeelden van de stadswacht en het interventieteam. Tops en Hartman blijken ook moeiteloos in staat om literaire verwijzingen zo te doseren dat de actielogica van frontlijnteams niet gesmoord wordt in academisch jargon. Hoewel ‘Frontlijnsturing’ een verkennende voorpublicatie zou moeten zijn in het kader van het STIP, leest het als verkapt pleidooi voor de verschuiving van beleids- naar frontlijnsturing in de stad.

De publicatie is ondertussen wat minder recent, maar het idee van frontlijnsturing heeft zeker niet aan kracht verloren. Het boek staat garant voor enkele uren inspirerend leesplezier!

Download de PDF van de NICIS-website

Leesbaarheid | +++++
Theoretisch belang | +++
Praktische bruikbaarheid | ++++

Recensent: Christophe Laseur